我国《信托法》颁行于2001年，该法在立法中并未采取《证券法》、《保险法》那样的综合立法模式，而是采用分别立法模式，从而导致该法自始即缺乏信托业监督管理的规定，而有关信托业监督管理的内容主要规定在中国银监会2007年颁行的《信托公司管理办法》中。该办法的前身为《信托投资公司管理办法》，由中国人民银行于2001年颁行，后因信托公司业务转型需要，中国银监会成立后在修订时将其名称中的“投资”二字删了去，信托投资公司遂变身为信托公司。
截至2013年底，信托公司管理的资产规模已超过10万亿元人民币，高出了保险和基金行业的资产管理规模。然而，规模繁荣只是表象，信托业高速增长的背后潜藏着巨大的信托兑付危机和监管危机。与国际信托市场相比，我国的信托业发展亟待一部专门的法律来规范。
信托公司的法律生态环境混乱
中国银监会成立后，我国彻底建立了分业经营、分业监管的金融体制。虽然《银行业监督管理法》明确了中国银监会监管信托公司，但其内容主要规范的是商业银行，而不是信托公司。换言之，中国银监会只是信托公司的法定监管部门，其并不按照《银行业监督管理法》的监管标准和监管要求对信托公司实施监管，相反是按照其自行制定的《信托公司管理办法》对信托公司实施监管。
按照我国《立法法》的规定，现行《信托公司管理办法》只属于中国银监会的部门规章，作为信托行业的基本监管规则，其立法层次明显偏低，适用范围十分受限，对信托产品创新的规范和保护并不到位。
另外，我国的证券投资基金在实践中多采用集合资金信托形式，其所适用的《证券投资基金法》所确定的基金公司的法定监管部门却为中国证监会。同样在经营集合资金信托业务，信托公司和基金公司分别适用不同的监管规则，并由不同的监管部门实施监管，这在金融监管立法和监管体制上形成了冲突。
从我国当前金融监管法律体系看，信托公司所处的法律生态环境不断在遭受诟病，无法与银行业、保险业、证券业和基金业相提并论。尤其是这些年来随着金融理财市场的快速发展，商业银行、基金公司、证券公司和保险公司等金融机构纷纷开展理财业务，许多理财产品均按照信托原理设计，但为规避监管，一些信托产品刻意规避“信托”二字，从而以掩耳盗铃的形式与信托产品开展竞争，争夺客户，争抢资金，最终造成了理财市场竞争的无序和市场秩序的混乱。政出多门、多头监管成为当前金融理财市场的突出问题，进而形成与金融分业经营、分业监管体制之间难以克服的深层次矛盾，导致既有的基于机构监管而确立的法律规则之间产生多重冲突，并失去了应有的监管功能。
当前制约我国信托业发展的关键因素，已不单纯是微观层面上的经营问题，而是宏观层面上的监管体制和监管法律制度问题。对信托业的定义已不能再局限于信托公司所构成的行业集体，相反已经更多地扩展到了所有信托业务所构成的集合，破解现行相关监管立法冲突成为现实难题，及时出台一部《信托业法》势在必行。
一部好的《信托业法》是深化监管改革的关键
从《信托法》与《信托业法》两部法律之间的关系看，《信托法》属于任意法，《信托业法》则具有强行法性质。《信托业法》对《信托法》具有重要的填补作用。
《信托业法》的中心价值是公平、效率、秩序和交易安全，是基于社会本位的理念，通过国家调节机制弥补市场机制的不足，从而促进和保障信托业的整体发展及与其他金融业的融合。《信托业法》有利于减低交易成本，增加交易双方的有限理性，提高投资者的平等地位，维护市场交易秩序，与《信托法》在保护投资人利益的目标上是一致的，只是二者的法律调整机制和救济方式不同而已。
随着金融性资产的不断增加，商业信托使现代信托法奠基于有偿性、营利性、契约性和财产性的观念之上。需要注意的是，信托制度内在的扩张力导致过度的处分自由，对固有的制度造成相当程度的冲击和破坏，而以审慎监管为基础的《信托业法》，通过营业信托的特性不断扩充现有交易规则，解决市场信息不对称问题，规范信息成本和交易成本，控制受托人的道德风险，尽量用强制性规定去补充和完善商业信托合同，实行激励与约束并重，进而强化信托业的合规经营，维护市场公平竞争，切实保护投资人利益。
改多头监管为统一监管改机构监管为功能监管
转变观念，改多头监管为统一监管，改机构监管为功能监管，是当前我国信托业监管制度改革和创新的必然选择。制定《信托业法》，既有利于有效限制市场过度竞争，促进信托业合法、稳健运行，也有利于保护投资者，维护公众对信托业的信心。只有以开放的心态，准确清晰地定位《信托业法》，才是当前深化我国信托业监管改革的关键所在。
首先，关于该法的名称问题。
将该法的名称确定为《信托业法》，还是《受托人法》，抑或是叫《信托业监督管理法》等，目前在学界尚有争议。相比较而言，前者和后者容易被误解为仅对信托公司适用，因此可能会受到其他金融机构的抵触，《受托人法》的名称稍具中性，可能易于被各方更快地接受。但事实上，《信托业法》或《信托业监督管理法》更为准确一些，更能体现有关信托业监管的经济法属性，而《受托人法》的民商法属性更为突出一些，给人以《信托法》子法的印象，似乎是对《信托法》第四章第二节“受托人”的立法解释。我们赞同《信托业法》这一名称，该名称与同样引进信托制度的日本和我国台湾地区立法保持了一致，并比《信托业监督管理法》更简洁一些，能体现出该法所具有的公法与私法相融合的性质。
其次，关于信托业监管目标、监管原则和监管体制问题。
从治理信托业监管乱象的现实出发，我们认为，应把保护投资人合法权益放在首位，同时要把保护信托业公平竞争、维护信托市场秩序稳定纳入监管目标范围。信托业法的基本原则是贯穿于营业信托监管全过程的基本指导方针，是实现信托监管目标的重要保证。我们认为，信托业监管机构对信托业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率原则。至于公平原则、自愿原则和诚实信用原则等，则属于信托法基本原则，在此不能混同。我国目前一行三会的监管架构适应了机构监管的要求，但缺乏适应于混业经营的功能监管，正因为如此，导致信托业监管竞争愈演愈烈，形成监管漏洞和监管冲突。我们认为，在我国严格禁止或限制信托公司以外的金融机构兼营信托业务并不现实，改多头监管为统一监管，改机构监管为功能监管，将信托业监管权整合集中授予中国银监会，并以《信托业法》的名义固定下来，才是优化监管的现实选择。
再次，关于该法的适用范围。
信托业监管应当对专营和兼营信托业务的金融机构一视同仁，以《信托业法》取代《信托公司管理办法》是保障信托业健康发展的必然选择。作为“惟一的立法路径”，应当明确界定信托业的经营资格，将兼营信托业务的金融机构全部纳入其中，规定信托业设立的最低实收资本金、发起人资格条件、章程应载事项、同一人或同一关系人持股限额、申请设立许可应具备的文件、程序以及不予许可的情形等。除应许可兼营信托业务外，另外还应当考虑实践中出现的新型商业信托，在信托财产范围的扩大以及信托的利用形态方面，合理借鉴日本经验，增订相关内容，厘清法律适用上的疑义，防止信托制度遭到不当滥用。如信托的合并与分割制度，它使信托执行具备了一定弹性，前者有利于追求信托规模效益和投资效率，后者则有利于降低投资风险，灵活地进行组合投资。
最后，关于该法的内容。
目前国际金融监管体系仍处于分业管理状态，而且国际信托业远不及银行业、证券业和保险业发达，信托业的监管标准尚未实现统一。但是，国家“十二五”规划纲要已明确提出，要参与国际金融准则新一轮修订，完善我国金融业稳健标准。我们认为，制定我国《信托业法》，必须要有国际视野，在坚持统一立法的前提下，兼容并蓄，与国际金融监管标准和周边国家与地区的信托业监管立法相协调，这样才能有助于建立开放的信托市场所需要的公平竞争环境，进而提高监管效率，推动信托业务创新。从内容看，该法应该规定信托业监管目标、基本原则，规定金融信托机构的设立、变更与终止，规定金融信托机构的业务种类、范围和经营规则，规定信托业的监督管理机构及其职权，规定行业自律组织的地位作用，规定法律责任等。
(作者单位：中国社科院法学所)