●我国税制改革长期目标是通过围绕促进经济结构优化、社会公平分配、发展方式转变和国际开放格局四大主题进行税制改革设计，建立公平、效率、开放、和谐现代的税收体系。
●面对经济新常态，为稳增长、保就业、促转型和调结构，需要出台相应配套税收政策，但这些着眼于短期目标的税收政策，如果长期实施，容易偏离现代税制的长期改革目标。
●要基于税制改革的长期建设目标，并根据经济新常态、新变化和新趋势特征，出台有利于经济转型发展的税收政策，并把短期税收政策规范化、制度化，为短期政策转化为长期制度提供基础。
●适应经济新常态，在税收定位上应由国家税收向国家治理税收转变。在税法制定上由行政决定向人大立法决策转变。在税务管理上由传统管理向现代信息技术转变。
2011年以来：我国经济增速明显放慢，但结构趋于调整优化；税收增速加速下滑，但与GDP增速进一步趋同；税收占GDP比重仍在提高，但 宏观税负趋于稳定；新一轮税制改革已经拉开帷幕，但改革难度不断加大；税收发展目标明确，但治理能力有待提升。反映了新常态下我国税收改革发展新的趋势和 特征。
税收增长新趋势
2014年，我国实现税收收入119158亿元，较2013年同比增长7.8%。是自1994年分税制改革以来增速最低的年份。应该说自 1994年分税制改革以来，我国税收增长经历了两个不同阶段，1994年至2011年税收出现了超常增长，而2012年起税收增速出现快速回落，并成为经 济新常态下税收增长新趋势。
2012年以来，我国税收增长率急剧下滑，2012年为12.12%、2013年为9.86%，2014年进一步下滑为7.81%。上述税 收增长呈以下特征：一是增速大幅下滑，由2011年最高时的22.57%，下滑至2014年的7.81%，下滑速度之快，幅度之大实属罕见；二是增速下滑 呈加速度，2014年GDP增长7.2%，较2011年下降2个百分点，而税收增长7.81%，较2011年下降14.76个百分点，经济下降1个百分 点，税收下降7.38个百分点；三是税收与GDP增速逐渐趋同，2011年GDP增长9.2%，税收增长22.57%，差异为13.37个百分 点，2014年GDP增长7.4%，税收增长7.8%，差异为0.4个百分点，税收增长与GDP增长基本同步。
由于税收已由高增长变为中低增长，增速与GDP基本趋于同步，税收继续下滑的可能性在减少，但税收在较长一段时间内持续现行中低增速的可能 性在上升，并将成为新趋势。主要基于以下理由：一是经济增速放慢将使税收增长基础回落；二是对房地产实行宏观调控，加快发展现代服务业，虚拟经济更多为实 体经济服务的产业结构调整转型，抑制高税收贡献行业膨胀，使税收超常增长中的结构性因素作用削弱；三是未来提高居民收入占国民收入比重，将抑制税收超常增 长趋势；四是未来货币政策依然将影响资产性税收增长。
宏观税负新特征
作为反映税收与GDP比值的宏观税负，其高低取决于税收增长与GDP增长关系。自1994年分税制改革以来，我国税收高增长也带来了税收占 GDP比重持续上升，由1994年的10.59%，提高至2014年的18.72%。上述宏观税负水平变化有以下三个特征：一是大幅提高，由1994年的 10.59%提高至2014年的18.72%，分税制改革以来提高了80%左右；二是趋于稳定，近几年随着税收增速下降，宏观税负也趋于稳定，2011年 －2014年宏观税负分别为18.72%、18.88%、18.88%和18.71%，2014年相对于2013年和2012年还略有下降；三是升幅低于 财政，1994年至2014年，财政收入占GDP由10.79%上升至22.05%，税收收入占财政收入也由98.25%下降为84.90%。
在国民收入既定前提下，国家税收、企业利润、居民收入此消彼长，税收占GDP比重不断提高，是以居民收入占GDP比重不断下降为代价。科学 合理的税负水平并不在于如何提高税收占GDP比重，而是能寻找到既为巩固国家政权、维护社会治安、全面建成小康社会提供稳定可靠政府财力，又使宏观税负保 持在经济可持续增长，社会公民可承受合理范围之内水平。自1994年以来，在不同历史阶段，对于科学合理的宏观税负出现过三种不同观点或主张。1994年 分税制改革时，面对我国财政收入占GDP比重过低，以及中央财政收入占财政收入比重过低的严峻财政形势，主流观点是提高财政收入占GDP比重，以及中央财 政收入占财政收入比重，并成为分税制改革制度设计所考虑的重要内容。然而，随着以税收为主体的财政收入快速增长，两个比重不断提高，国家财力增强，以及社 会对宏观税负偏高不满情绪上升，社会要求减税呼声日益高涨。尤其为应对2008年以来的国际金融危机冲击，结构性减税主张成为主流观点，并在政策制定上得 以实施。然而，随着2012年以来我国税收增长大幅下滑，在党的十八届三中全会《决议》和政治局会议《方案》的基调是稳定宏观税负，即税收增长与经济增长 保持基本同步。
从提高两个比重到结构性减税，再到稳定宏观税负，反映了我国在不同历史时期，经济社会发展对宏观税负内在要求。未来我国宏观税负的总基调是 稳定，其主要措施：一是稳定水平，宏观税负总体稳定增长，与经济基本保持同步增长，既不刻意提高，也不宜过分降低，在条件允许前提下，进行政府收入有增有 减的结构性调整，在出台有可能增加税负新税种时，需相应调低减轻已有税负的老税种；二是调整结构，主要清费立税，实行费改税，提高税收在政府收入中地位， 减轻非税负担以及在提高个人直接税时相应降低企业间接税，使税收负担公开、显性、透明；三是优化支出，重点提高居民医疗、养老、社会保障、公共事业领域基 本公共服务均等化水平，提高宏观税负与各收入阶层所实际享受的社会保障之间的关联，体现税收的民享性。
税制改革新思维
2014年以来，我国经济由高速增长转向中低速增长，税收增速也出现下滑。虽然经济趋冷，但税改升温，国家不但出台了一系列税改新举措，并 正在酝酿着更有力度的新改革。税制改革是一项系统工程，在横向层面，涉及国家与企业及个人之间利益协调；在纵向层面，涉及中央与地方关系处理。尤其是当下 面临经济新常态，保增长、稳税收任务十分艰巨，涉及各方利益调整的税制改革会变得更加艰难。因此，有效的税制改革需要在顶层设计的思维下，由相关主体通过 实践探索，制定符合实际的税制改革方案、内容和步骤，充分调动和发挥改革主体的积极性和能动性。取得改革共识，坚持改革方向，抓住改革机遇，推进改革进 程，把握改革节奏，争取改革成效。
我国经济新常态下的税制改革总体思路：一是从实现我国经济发展方式转变、合理优化经济结构，提出服务业营改增、调整消费税制度和企业所得税 创新优惠三大税收政策措施来实施推进；二是从收入、财富和保障三大制度系统性改革着手，通过个人所得税、房产税、遗产税和社会保障税改革，发挥税收在调节 收入分配，促进财富合理配置的作用，实现收入、财富公平分配和生活保障目标；三是从经济可持续发展模式要求，通过改革资源税、开征环境税，来促进资源节 约、环境保护，着力建设资源节约型、环境友好型社会；四是在税收政策导向上，适应我国对外开放由引进外资，鼓励出口的单向开放模式，向既鼓励吸收引进外 资，又倡导对外投资，既鼓励出口，又加快进口的双向开放模式角色转变，以确保在国际税收竞争中处于有利地位。
我国税制改革长期目标是通过围绕促进经济结构优化、社会公平分配、发展方式转变和国际开放格局四大主题进行税制改革设计，建立公平、效率、 开放、和谐现代的税收体系。但基于历史与现实的限定性，我国长期以来由全国人大授权国务院制定和调整税收政策，税收更多体现为政策工具，服务于行政部门政 策需求。尤其是在当下面对经济新常态，为稳增长、保就业、促转型和调结构，需要出台相应配套税收政策，但这些着眼于短期目标的税收政策，如果长期实施，容 易偏离现代税制的长期改革目标。为此，需要一方面清理不合时宜的税收优惠政策，减少对市场经济发展的税收干预；另一方面要基于税制改革的长期建设目标，并 根据经济新常态、新变化和新趋势特征，出台有利于经济转型发展的税收政策，并把短期税收政策规范化、制度化，为短期政策转化为长期制度提供基础。
税收治理新理念
适应经济新常态，在税收定位上应由国家税收向国家治理税收转变。国家治理与国家管理主要区别：一是主体不同，管理主体只是政府，而治理主体 还包括社会组织乃至个人多元治理结构；二是权源不同，国家管理强调行政权力机关授权，是人民的间接授权，而国家治理强调由人民代表组成的人大直接授权；三 是运作不同，管理的运作模式强调单向、强制、刚性，而治理运作模式是复合、合作、包容，治理行为的合理性受到更多重视。传统国家管理下的税收强调税收的财 政经济职能，税收更多地是以政府为中心，满足国家履行职能需要。而国家治理下的税收强调税收的经济社会职能，以保障、改善、服务民生为重点。作为现代国家 治理的基础和支柱的民生税收，应具有民主、公平、法治、民治、民享特征。一是民主性，是否征税、征多少税由人民说了算，以民之所望为施政所向。二是公平 性，税收要能保证目的正义、程序公平和行为公正。三是法治性，依法治税以民主为前提和基础，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键。四是民治性，人民治 理国家居于税收管理之上，税收管理需要有人民参与，接受人民监督，向人民负责。五是民享性，税收既要取之于民，又要用之于民，更要造福于民。
适应经济新常态，在税法制定上由行政决定向人大立法决策转变。首先，是依法治税，其核心在于还权于人大，人大立法不仅在于提高立法层次，更 为重要的是通过人大立法来形成反映民意、倾听民声、顺应民心，制定科学、合理、有效的税收法律制度体系。其次，是立法先行，而立法先行必须实现立法和改革 决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。第三，是完善税法：一是从依法治税要求出发，积极研究制定《税收基本法》；二是 逐步完善税收实体法，将相对成熟的税收暂行条例纳入国家立法规划，提高税法的法律层级；三是完善税收程序法，以加强征管权力、保护纳税人权益。落实税收法 定原则，必须以严格的立法程序保障纳税人合法权益，体现民主立法。一是公开立法，立法机构应将立法信息在报刊、网络等公共媒体上加以公布，动员公民开展讨 论，广泛征集意见，及时反馈信息，使公民反馈意见在法律制定中得以体现；二是公民参与，税收立法要走听证程序，听证程序是在行政机关的主持下，与听证事项 有利害关系的当事人直接参与案件的调查及决定过程，使税收立法体公正；三是保障权益，在税收立法过程中对纳税人的保护明确写入相关法律，研究制定《纳税人 权利保护法》，从法律上来保障纳税人合法权益。使税收立法在程序和内容上体现科学、民主、公开、透明，以达到良法善治目的。
适应经济新常态，在税务管理上由传统管理向现代信息技术转变。优化税务管理是落实税收政策的最终保障，其目标应是提升行政效率，优化征管服 务、降低征税成本。为了实现这个目标：一是优化组织，稳步推进税务机构改革，逐步改变以收入为导向的税收管理模式；二是优化流程，以纳税人为中心再造税务 机关工作流程；三是逐步建立税务决策公众参与机制，税务机关的重大工作决策必须要有一定数量纳税人代表参与；四是建立健全涉税救济机制，纳税人在涉税事项 上受到不对等、不公平的对待时，可以方便地通过多种渠道获得法律、政策和服务上的救济；五是进一步和谐征纳关系，节约征纳双方的交易成本。虽然优化税务服 务有很多途径，但关键是创新管理，通过现代信息科技创新，来推动税收管理现代化，以更好地服务国家治理体系和治理能力现代化。
（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院教授）